行政机关与行业协会商会的“脱钩”已被中央三令五申。但在长年来中国政府部门和行业协会商会“政会不分”、管办一体的背景下，许多行业协会商会和行业主管行政机关的关系暧昧，权责界线混淆；甚至不乏有协会、商会专以安插退休官员任职为务，或依靠承揽政府委托的认证、审批事项以图利，因而被冠以“红顶中介”或“二政府”的蔑称。
日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》（下称方案），提出行业协会与商会，要与主管行政机关在机构、人事、职能、财务、党建外事等五个具体方面实现“脱钩”，并拟定了具体的试点路线图和时间表。
五大部署
《方案》明确指出，从2015年下半年开始，将由民政部牵头，按“兼顾不同类型、行业和部门的原则”，选取约100个全国性行业协会商会开展第一批试点工作。2016年将总结经验、扩大试点，2017年则在更大范围内开展试点。
在机构分离上，《方案》提出，取消行政机关与行业协会商会的主办、主管、联系和挂靠关系。行政机关则由业务主管单位，转变为行业协会商会的监管主体。
同时，行业协会商会与主管机关应进行人事关系的分离。协会商会的负责人应按组织章程自主产生。《方案》明确指出，现职和不担任现职、但未办理退（离）休手续的党政领导干部及在职工作人员，不得在行业协会商会兼任职务；除特殊工作需要，领导干部退（离）休后的三年内，一般不得到行业协会商会兼职。《方案》还要求，要对已在行业协会商会中任职、兼职的公务员，按相关规定进行一次性清理。
在职能分离方面，《方案》要求厘清行政机关与行业协会商会的职能，剥离行业协会商会现有的行政职能，并加快转移“适合社会组织承担的职能”。
在资产分离方面，行业协会商会要独立建账、单独核算；财政资金从直接拨款逐步向政府购买服务转变。《方案》要求，自2018年起，取消对全国性行业协会商会的财政直接拨款。在此之前，保留原有财政拨款经费渠道不变，采取“拨款额度逐年递减”的方式进行过渡。地方性的行业协会商会，则应于2017年底前取消财政直接拨款。
《方案》还要求，行业协会商会的党建、外事、人力资源服务等事项，要与原主办、主管、联系和挂靠单位脱钩。
“红顶中介”如何摘帽
关于政会“脱钩”的呼吁已多次出现在近年下发的中央文件中。早在2013年初，国务院办公厅在实施《国务院机构改革和职能转变方案》时，便提出要引入“一业多会”模式，打破“一业一会”的垄断，且不再要求新的行业协会与商会的注册登记时需具备“业务主管单位”。
2013年3月，在国务院办公厅印发的关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知中，已明确列出了行业协会和商会的转型时间表：到2015年要“基本完成行业协会商会与行政机关脱钩，出台一业多会的具体方案”；到2017年则要“基本形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。
同年11月召开的十八届三中全会上，中央又再次重申了“加快实施政社分开。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩”的要求。
但是脱钩之路困难重重。根据天则经济研究所于今年3月发表的《天则‧转型建议》中关于行业协会和商会改革的报告（下称《报告》）分析：从一些省市的改革试点来看，目前行业协会、商会和政府权力部门之间，只能做到“形式上的脱钩”；多数尚未实现脱钩的行业协会、商会，其行政职能、人员管理、财务资产、工商税务检查、要职派任等各方面，仍与政府行为关系紧密。
《报告》披露，在一些国务院强力推进减少审批或下放审批权的领域，有行政部门刻意将鉴定、评估、检验、检测、认证等关乎业界根本利益的审批事项，下放给政府所属事业单位、政府主管的社团组织，或是与权力部门具有特殊利益关系和人事联系的“红顶中介”组织。
国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室负责人吴知论此前曾表示，许多中介机构出产的咨询报告、鉴定报告的质量低下、态度敷衍。他还坦言，被特定行业协会、商会要求去找咨询、做鉴定的民间企业是弱势一方，“换来换去，不找这家就过不了”的现象依然存在。
在此背景下，国家行政学院教授决策咨询部副主任、北京大学政治发展与政府管理研究所教授丁元竹认为，本次出台的总体方案是根据三中全会要求所做出的具体部署。
《方案》当中，明确要求行业协会商会与主管部门“脱钩”，和把行政机关从行业协会商会的业务主管单位，改为监管主体是最大的亮点。丁元竹认为，社会组织、行业协会与主管部门的关系，长期以来都理不清，其中的利益关系带来了很多问题。这次提出的“机构脱钩”，让行业协会真正成为能自我治理的独立社会主体。他认为，在这一大方向下，“脱钩”将具体表现为人事、财务等方面的分离。
丁元竹认为，出于操作层面的考虑，《方案》并未对已退休的公务员在行业协会商会中任职或兼职的情况提出严格要求，“因为这些人已经在协会或商会中担任要职，应允许过渡期的存在”。
“自下而上”发展成促变路径
虽然在理念思路层面，政府已提出要突破社会组织管理“一业一会”的格局，并不再要求新设立的协会和商会需具备业务主管单位。但在实践中，多数的行业协会和商会仍是由体制中内生而出，立案时亦适用行政审批制。
天则研究所的报告分析称，“自下而上”发起的组织仍常遭遇审批瓶颈，顺利登记并获得政府承认并不容易。民间业者若欲自发成立全国性或跨行政区性的行业协会和商会，也缺乏注册登记的具体标准和程序。
根据民政部数据，截至2014年底，中国的行业协会与商会有近7万个，并仍以每年10%至15%的速率快速增长，成为各类社会团体中数量最多、增速最快的主体。但天则经济研究所的报告亦指出，其中多数组织是“自上而下”由政府推动或转制成立的，真正由市场自发产生的仅占30%左右。
中国社科院农村发展研究所研究员冯兴元认为，尽管在现有形势下，行业协会商会与行政机关将于限期内脱钩，但是在政府职能尚未转变的情况下，“往往只能在形式上脱钩”。他认为，“红顶中介”或“二政府”现象的根源在于“大政府”与公民社会的缺失。
在此背景下，冯兴元建议，或可采取鼓励“一业多会”的路子，通过“自下而上”的新的行业协会商会的发展，利用多元竞争的方式，从另一个角度促力解决现有“自上而下”建立、和由政府部门改制产生的行业协会与商会沦为“二政府”的现状。冯兴元认为，既有的老的行业协会与商会很难改革，自下而上新建行业协会和商会反而易行。但这又要求政府提供一种“授能环境”，企业家则需要体现更多的公共参与精神，而新的行业协会和商会在运作上也需要树立规则，比如推行四大民主，即“民主选举，民主决策，民主管理，民主监督”。在具体议事程序方面，也需要落实类似“罗伯特法则”等规则。